Ustawa antyterrorystyczna – konieczność czy nadmuchany balon
Polski rząd zapowiada wprowadzenie pierwszej w historii III RP ustawy antyterrorystycznej, mylonej przez dziennikarzy z zapisami o kontroli operacyjnej. Czy faktycznie potrzebujemy takiej ustawy, czy może wystarczy zmienić Ustawę o zarządzaniu kryzysowym?
Pojęcia takie jak bezpieczeństwo Polski, terroryzm, fala uchodźców, kontrola operacyjna, służby mundurowe czy służby specjalne nie schodzą z medialnych czołówek. Nie jest to jednak efekt potrzeby chwili, medialności, aktualnej sytuacji międzynarodowej czy zmian organizacyjnych i kadrowych realizowanych przez nowy rząd, a niestety efekt wieloletnich zaniedbań wszystkich ekip rządowych III RP, w tym w ważnym aspekcie antyterroryzmu.
Zmiany musiały i muszą nastąpić, należy jedynie pamiętać, by nie było to działanie ad hoc, dokonywane pod wpływem chwili i emocji a przeanalizowane działanie, będące efektem długofalowej i wielopłaszczyznowej strategii w aspekcie bezpieczeństwa Polski, w tym w przeciwdziałaniu terroryzmowi.
Poniższe opracowanie jest próbą zestawienia potrzeb, ich roli i propozycji rozwiązań.
Pakiet ustaw dla bezpieczeństwa Polski
Złudne wrażenie bezpieczeństwa – zburzone dopiero agresją na Ukrainę, falą uchodźców oraz ewoluującym terroryzmem – sprawiło, iż na wielu płaszczyznach, w tym formalno – prawnych i organizacyjnych nie nadążano w Polsce (jak i w UE) za zmieniającym się światem. „Nie nadążano” oznacza tutaj także nie zauważanie lub lekceważenie pewnych zagrożeń – również tych mniej realnych – na które powinniśmy być przygotowani. Jeśli nawet pewne opracowania powstawały, często niestety pozostawały nierealizowane.
Priorytetami rządu, resortów i służb powinny być działania zmierzające do wprowadzenia nowoczesnych ustaw w następujących dziedzinach: terroryzm i antyterroryzm, obronność, obrona cywilna i ochrona ludności, zarządzanie kryzysowe. Niezbędne jest także uproszczenie procedur w służbach.
Wszystkie podejmowane działania powinny prowadzić do sytuacji, w której minimum w fazie wstępnej sami jako Polska będziemy w stanie reagować na konkretne zagrożenie. Odpowiednia reakcja i jej plany muszą być również skutecznym pokazem siły i formą odstraszania. Bezwzględnie we wszystkich resortach siłowych oraz służbach powinny funkcjonować rozbudowane i aktualizowane tzw. czarne księgi, będące formą analizy realnych i potencjalnych zagrożeń oraz planów reakcji na nie.
We wszystkich powyższych dziedzinach powinny zostać określone misje i cele funkcjonowania oraz określone rzeczywiste kompetencje, będące efektem prawnych uregulowań. Tym samym niezbędnym jest także określenie zasad współpracy między resortami, służbami, instytucjami i samorządami oraz oczywiście właściwe zabezpieczenie finansowania działań, w tym zabezpieczenie właściwych rezerw.
Terroryzm, ustawa antyterrorystyczna i kontrola operacyjna
Niektórzy specjaliści negują sens istnienia osobnej ustawy dot. terroryzmu, sugerując miejsce jej zapisów w ramach Ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Jednakże ze względu na charakter zagrożenia oraz ewentualne, znaczne uciążliwości dla obywatela oraz ingerencji w prawa człowieka, uregulowania powinny mieć rangę ustawy. Tak jak katalogowo uregulowano kwestie użycia broni palnej i środków przymusu bezpośredniego poprzez Ustawę o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, tak działania związane z antyterroryzmem powinny być podobnie uregulowane poprzez Ustawę antyterrorystyczną. Idąc dalej, skutecznym narzędziem wykorzystywanym także w antyterroryźmie powinna być kompleksowa Ustawa o kontroli operacyjnej. Niejawna kontrola operacyjna jest także ingerowaniem w prawa człowieka i jej regulacje winny być ustawowo określone. Ustawa o środkach przymusu bezpośredniego i i broni palnej – mimo, że niedoskonała – zaprowadziła pewien ład, katalogując wszystkie środki i przypadki ich użycia dla wszystkich uprawnionych instytucji.
Ustawa o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej także wymaga pilnych zmian. Do dziś nie wiadomo dlaczego, przy pracach nad ustawą nie wprowadzono zapisu o tzw. strzale ratunkowym (kwestia użycia strzelców wyborowych). Ze względu na zagrożenie terrorystyczne i sytuację międzynarodową, dyskusji wymaga także kwestia wprowadzenia katalogu przypadków, kiedy funkcjonariusz (żołnierz czy inny uprawniony) używając broni nie musi kierować się zasadą, by jej użycie nie powodowało śmierci osoby, wobec której broń została użyta a wręcz przeciwnie. Wystarczy wprowadzić np. zapisy dot. skutecznej eliminacji zagrożenia.
USTAWA ANTYTERRORYSTYCZNA
Ustawa antyterrorystyczna przede wszystkich powinna definiować jak Polska rozumie terroryzm oraz działania przeciwko niemu. Nie jest to banał, gdyż uznanych definicji samego terroryzmu w świecie nauki i służb jest ponad 500. Definicja sama w sobie jest elementarną kwestią, gdyż to względem niej i zawartego ewentualnie w ustawie katalogu będą kwalifikowane i osądzane przez sądy czyny związane z terroryzmem. Pytanie do prawników, czy ustawodawca powinien przenieść definicję terroryzmu z art. 115 § 20 kk, czy może lepiej ją w Ustawie rozszerzyć?
Jak zauważa na Twitterze prof. Wojciech Filipkowski, implementacja decyzji ramowej do kk nie była najlepsza a wielu ekspertów to podnosiło. Prof. Tomasz Aleksandrowicz dodaje, że należałoby się zastanowić nad nowelizacją. Dyskusji wymaga także czy Ustawa antyterrorystyczna nie powinna być raczej wymierzona w osoby i grupy a nie w same zjawisko.
Pochodną kwestią powyższej definicji samego terroryzmu powinno być określenie czy zdefiniowane działań państwa związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem terroryzmu. W Polskiej nomenklaturze praktycznie nie ma, uznawanego w świecie podziału na antyterroryzm i kontrterroryzm.
Całość prac musi obejmować także zagadnienia związane z ochroną praw człowieka oraz sposobami pozyskiwania i przetwarzania danych przez instytucje państwowe, w tym ujęte całościowo jako intelligence. Określone muszą zostać także założenia i priorytety wobec odwiecznych dylematów: bezpieczeństwo a swobody i prawa obywatelskie.
System antyterrorystyczny
Kolejną kwestią powinno być formalno – prawne uregulowanie całego systemu antyterrorystycznego. Teoretycznie mając – nawet dziś – jego elementy, mamy system. Niestety, ale system to coś całościowego, którego elementy są kompatybilne i wspólne realizują funkcję nadrzędną, więc w naszym przypadku tej kompatybilności brakuje. Można wręcz przyjąć, że to ów system determinuje potrzebę wprowadzenia Ustawy antyterrorystycznej, celem właściwej realizacji działań przez wiele służb i instytucji.
Samo wprowadzenie do ustawy pojęcia systemu antyterrorystycznego z automatu podniesie bezpieczeństwo Polski, gdyż zostanie ustawowo sformalizowana i określona współpraca między służbami i instytucjami, w zakresie antyterroryzmu. Ustawowe umocowanie systemu antyterrorystycznego jednocześnie uprości zasady użycia i współpracy realizacyjnej i bojowej pododdziałów o charakterze kontrterrorystycznym z różnych resortów. Obecnie to policja jest głównym podmiotem ustawowo zobligowanym do zwalczania terroryzmu.
Policja dysponuje centralną jednostką antyterrorystyczną (szerszy aspekt kontrterroryzmu) jaką jest Biuro Operacji Antyterrorystycznych Komendy Głównej Policji oraz przy komendach wojewódzkich Samodzielnymi Pododdziałami Antyterrorystycznymi Policji lub Sekcjami Antyterrorystycznymi. Policyjni antyterroryści działają na podstawie Ustawy o policji.
Działania o charakterze antyterrorystycznym prowadzi także Straż Graniczna, także posiadająca swoją ustawę oraz będącą wspólnie z policją pod skrzydłami Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednakże poza Wydziałami Realizacyjnymi SG nie jest w stanie wydzielić większych sił w przypadku większego zagrożenia.
Wsparcia policji udzielić w działaniach może także Żandarmeria Wojskowa, wpisana do ustawy o policji. Żandarmi posiadają swoją ustawę ale wspierając policję działają właśnie na podstawie Ustawy o policji, do czego jako jedyni spoza resortu MSWiA są przygotowani. Żandarmeria dysponuje Oddziałami Specjalnymi ŻW, w tym jednym o typowo antyterrorystycznym charakterze – OSŻW Warszawa.
I na tym względne pozytywy się kończą. Wsparcie policji przez inne pododdziały Sił Zbrojnych – w tym Wojsk Specjalnych – wymaga 12 szczebli decyzyjnych! Nie jest więc możliwe szybkie użycie wojskowych specjalsów na terenie kraju, w przypadku większego zdarzenia. Kolejnym problemem jest konieczność stosowania się przez nich do zapisów… policyjnej ustawy. Oczywiście Wojsko Polskie to nie tylko Wojska Specjalne, w przypadku zagrożenia czy zdarzenia o charakterze terrorystycznym niezbędni mogą okazać się także inni specjaliści, np. chemicy, logistycy czy łącznościowcy.
I tutaj pojawia się główny argument za wprowadzeniem Ustawy antyterrorystycznej. Wystarczy wprowadzić ustawowe zapisy, iż w przypadku zagrożenia czy zdarzenia o charakterze terrorystycznym, wszystkie wydzielone a wciągnięte w system służby, instytucje czy jednostki działają na podstawie nie własnych ustaw a właśnie Ustawy antyterrorystycznej. Do katalogu służb można wpisać także inne jednostki taktyczne czy realizacyjne, mogące stanowić na wypadek zdarzenia terrorystycznego odwód dla głównych jednostek bojowych.
Ustawa antyterrorystyczna musi także określać, kto będzie władny, odpowiedzialny i w jakim zakresie, np. w razie potrzeby zestrzelenia cywilnego samolotu z pasażerami na pokładzie…
Centrum Antyterrorystyczne
Obecnie Centrum Antyterrorystyczne Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pełni rolę podmiotu koordynacyjno – analitycznego w zakresie antyterroryzmu. Do CAT ABW oddelegowani są przedstawiciele praktycznie wszystkich służb mundurowych i specjalnych (i innych). Wielu specjalistów podnosi kwestię, że CAT powinno zostać jednak wyjęte ze struktur ABW i stać się także ośrodkiem decyzyjnym a nie jak obecnie analityczno – informacyjnym. Drugi scenariusz przewiduje powstanie obok obecnego CAT (ale także poza ABW) równoległego ośrodka decyzyjnego. Jednak, by przepływ informacji był sprawny potrzebny byłby organ nadrzędny dla obu – tak naprawdę – pionów. Media donosiły, iż istnieje gdzieś koncepcja powołania Ministerstwa Obrony Państwa a w ramach właśnie takiego tworu oba centra mogłyby pracować.
USTAWA O KONTROLI OPERACYJNEJ
Mimo medialnego szumu na temat wprowadzania zapisów dot. kontroli operacyjnej, tak naprawdę przepisy te niewiele zmieniają i nadal może panować swego rodzaju chaos i brak kontroli. Tylko wprowadzenie osobnej Ustawy o kontroli operacyjnej, ujmującej służby uprawnione do prowadzenia takich czynności, ich zakres oraz sposób nadzoru i kontroli może doprowadzić do uzdrowienia obecnej sytuacji. Trudno sobie jednak wyobrazić, by nadzór nad czynnościami był poza ośrodkami władzy, czego domagają się instytucje broniące praw człowieka.
Dobra Ustawa o kontroli operacyjnej może być doskonałym uzupełnieniem Ustawy antyterrorystycznej i być doskonałym orężem walki z przestępczością i terroryzmem oraz nadzoru nad właściwym korzystaniem z tych mocno ingerencyjnych uprawnień.
Kompleksowe i interdyscyplinarne prace nad Ustawą antyterrorystyczną, „nowym” Centrum Antyterrorystycznym oraz kontrolą operacyjną muszą prowadzić do rozwiązań, kiedy państwo poprzez swoje służby będzie posiadać sprawne instrumenty do zapewnienia bezpieczeństwa samego państwa, jak i obywateli.
Autor dziękuje prof. Tomaszowi Aleksandrowiczowi oraz prof. Wojciechowi Filipkowskiemu za uwagi do opracowania.
